重大工業(yè)事故是指高危行業(yè)、高危企業(yè)事故所造成的災難性危機事件，如核事故、電力事故、石油事故、天然氣、煤氣事故、化學污染、火災、爆炸等災難性事件。重大工業(yè)事故社會危害嚴重，受災人口巨大，波及面廣，影響時間久遠。針對國內外重大工業(yè)事故災例，總結國內外重大工業(yè)事故危機應對問題與策略，提高我國重大工業(yè)事故危機管理水平，將有助于社會穩(wěn)定和諧、人民安康幸福。

　　一、重大工業(yè)事故致災因素及問題分析

　　總結國內外重大工業(yè)事故經驗教訓可將致災因素及問題歸納為：

　　1.項目選址不科學、技術缺陷、設備老化等形成致災因素。日本福島第一核電廠1號反應爐1971年開始運轉，運行時間將近40年，嚴重老化。日本很多核電設備都已是“超期服役”，使用壽命接近或超過25至30年的最長年限。包括反應堆壓力容器的中性子脆化、熱交換區(qū)氣體廢棄物處理系統(tǒng)出現(xiàn)腐蝕等。抗震標準老化也為事故埋下了隱患。［1］

　　2013年“11·22”青島漏油爆炸案反應出的問題與教訓是在城市規(guī)劃市政建設中高危行業(yè)管線離居民區(qū)太近，甚至輸油管線離居民區(qū)最近距離僅5米，另外，高危輸油管道與排水管網規(guī)劃布置不合理也增加了風險因素。

　　2.管理混亂留下致災隱患。2010年4月墨西哥灣英國石油公司石油泄漏案的調查結果顯示，政府缺乏監(jiān)管也是一重大原因。負責出租鉆井平臺的政府礦產管理局的監(jiān)管人員玩忽職守，對有關安全警告置若罔聞，收受被監(jiān)管公司的禮物，甚至與石油公司員工發(fā)生性關系。管理局曾允許被監(jiān)管的石油公司用鉛筆自行填寫檢查報告。

　　2014年8月2日江蘇昆山爆炸案致79人遇難，傷者187名。事故原因表明：地方政府盲目追求黑色GDP，疏于對外商監(jiān)管；企業(yè)對粉塵作業(yè)危險性認識不足，安全管理規(guī)章制度不健全；作業(yè)現(xiàn)場通風、除塵、防火防爆等安全設備設施不完善，事發(fā)前除塵機有故障，且有火源，監(jiān)管不到位；企業(yè)安全教育培訓工作不力，工人不知粉塵遇明火會爆炸。

　　3.高危行業(yè)因自然災害引發(fā)的次生災害因素。如石化行業(yè)具有易燃、易爆、有毒和腐蝕的特性，很多設備還處于高溫高壓工作條件，壓力容器、塔、機泵、冷換設備等星羅棋布，管線縱橫交錯，油品貯罐比較集中。一旦遭到5級以上破壞性地震，石化企業(yè)孕育著極大危險性。又如，隨著工業(yè)化進程不斷加劇，危險化學品產量不斷增加，生產規(guī)模日益擴大，生產、儲存裝置日益大型化，高能量、高毒性的危險化學品裝置、設施日益增多，化工園區(qū)不斷出現(xiàn)，構成危險化學品重大危險源的數(shù)量也日益增多。

　　4.缺乏可操作性預案，臨機應對慌亂低效。1989年美國埃克森公司油輪擱淺并泄油，造成阿拉斯加海峽嚴重污染。企業(yè)與政府都缺少臨機處斷預案導致救災遲延。埃克森公司沒有采取應急措施,如派高層人員親臨現(xiàn)場、指定負責善后的人員，并向公眾溝通事件的原委、公司的解決辦法等等，沒有在危機發(fā)生24小時內在紐約建立危機管理指揮中心收集信息，并組建臨時專業(yè)智囊團，沒有建立政府聯(lián)絡辦公室，并要求政府支持，沒有危機管理預案。災情發(fā)生一個多月后，埃克森公司還在混亂的危機中。

　　5.危機信息阻滯或瞞情不報，危機信息發(fā)布及溝通渠道不暢。1986年切爾諾貝利出事后， 初期報道只是說核電站發(fā)生了火災，并沒有如實說明發(fā)生了核泄漏事故。在事故后48小時，一些距離核電站很近的村莊才開始疏散，此種不透明的做法導致周邊國家政府無法及時通知本國居民及時采取措施防范空氣中核元素的漂移擴散。

　　2011年3月11日日本福島第一核電站發(fā)生核事故，日本將此次事故評估為“4級”。2011年3月18日晚，日本又將日本福島核電站核事故等級從4級提高為5級。而國際社會多國專業(yè)機構及專家普遍認為福島核電站核事故等級在6級以上。［2］

　　6.災發(fā)后的快速反應遲緩、救援不力，危機應對有誤，未能及時控制災情。2010年英國石油公司“深水地平線”鉆井平臺在墨西哥灣海域爆炸沉沒，平臺下方的油井每天泄漏大約5000桶原油。近3個月內超過160公里的海岸受到泄漏原油的污染，遲延救災大大影響政府公信力。行動遲緩的美國政府和控油不利的英國石油公司成為眾矢之的。由于泄漏油井遲遲得不到封堵，奧巴馬政府面臨巨大外界壓力，其執(zhí)政能力受到質疑。美國有線電視新聞網民意調查公司最新數(shù)據顯示，51％的美國民眾對奧巴馬處理這場漏油事件的方式表示不滿，60%的受訪者認為政府沒有能力避免今后再度發(fā)生類似事件。［3］

　　2013年11月22日青島漏油爆炸案中，從凌晨3點漏油到上午10點半爆炸，7個多小時內政府未發(fā)布公開預警信息及警報，未能讓公眾采取規(guī)避措施而增加了傷亡，實為教訓。

　　二、制定工業(yè)減災規(guī)劃，定期排查風險源

　　針對上述重大工業(yè)事故致災因素及問題分析，建議政府構建預防性減災應對職能，主要應體現(xiàn)在以下方面：

　　各級政府應與企業(yè)協(xié)作，監(jiān)督并與企業(yè)共同制定轄區(qū)內高危企業(yè)重大工業(yè)事故中長期減災規(guī)劃。上述高危行業(yè)，如核工業(yè)、電力、石油石化、天然氣煤氣、化工、生物制藥等行業(yè)的減災規(guī)劃主要內容應包括：災害應急管理體制及模式，應急指揮平臺、風險隱患分析系統(tǒng)，應急信息管理與輔助決策系統(tǒng)、應急共享基礎數(shù)據庫、監(jiān)測預警系統(tǒng)、應急信息共享交換服務平臺、減災預警系統(tǒng)建設，公眾報警服務體系、災害應急保障體系建設和應急資源管理基礎工作，專業(yè)應急搶險救援隊伍建設，應急避難場所的規(guī)劃與建設、建立大型專用應急設備和救災物資儲備等內容。減災規(guī)劃按技術內容又可分為地質減災規(guī)劃、建(構)筑物減災規(guī)劃、基礎設施減災規(guī)劃、次生災害減災規(guī)劃、環(huán)境污染減災規(guī)劃、火災爆炸減災規(guī)劃等。

　　各級政府應建立重大工業(yè)事故風險評估體系，對可能發(fā)生的重大工業(yè)事故進行綜合性評估，減少重大工業(yè)事故的發(fā)生，最大限度地減輕重大工業(yè)事故的影響。各級政府應制定并及時更新行業(yè)、企業(yè)安全生產、安全運營標準，對高危行業(yè)企業(yè)嚴審資質，嚴格把關，加強安全生產監(jiān)管。對產能過剩、高危、污染嚴重、設備落后老舊項目采取產業(yè)升級、關停并轉、遷出人口稠密區(qū)等方式，從源頭上治理危險源。如對“小礦山”、“黑煤礦”的限制、禁止開采，會大大減少礦山安全事故。

　　政府日常管理職能中的一項重要工作是居安思危未雨綢繆，定期排查本轄區(qū)內高危行業(yè)、高危企業(yè)、高危項目安全生產安全運行情況。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第二十條規(guī)定：縣級人民政府應當對本行政區(qū)域內容易引發(fā)自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件的危險源、危險區(qū)域進行調查、登記、風險評估，定期進行檢查、監(jiān)控，并責令有關單位采取安全防范措施。 省級和設區(qū)的市級人民政府應當對本行政區(qū)域內容易引發(fā)特別重大、重大突發(fā)事件的危險源、危險區(qū)域進行調查、登記、風險評估，組織進行檢查、監(jiān)控，并責令有關單位采取安全防范措施。 縣級以上地方各級人民政府應當按照國家規(guī)定及時向社會公布危險源、危險區(qū)域。

　　三、完善演練救災應急預案

　　我國應對災害危機及社會危機的一貫政策是，不僅重事中、事后抗救，而且重事前預防。各級政府應根據本地區(qū)特殊情況，對重大突發(fā)性危機事件預測和監(jiān)測，定期進行情況通報和會商制度，建立重大突發(fā)性危機事件預警機制。貫徹預防為主原則，從危機管理的角度及以往重大突發(fā)性危機事件的案例看，危機從潛在到發(fā)生、產生巨大危害性后果有其過程，如在危機潛伏期盡早識別危機，把危機消滅在萌芽狀態(tài)，對于其后防范危機、控制危機有決定性意義。

　　重大工業(yè)事故災害預防工作中一項重要內容是制定全面細致、具有可操作性的危機處理預案。平時備有周密嚴謹?shù)奈C應對預案，一旦危機發(fā)生，即刻啟動預案將大大有助抗救危機，減少損失，恢復常態(tài)。定期修訂、評估、檢驗預案合理性，可行性及效果，這不僅是政府常態(tài)管理下的重要任務，也是衡量政府管理績效的指標和強制性法律責任。如政府怠于編制應急預案，不能按期檢查本級和下級政府危機預案的制定、評估、演習，應承擔相應行政責任與法律責任。

　　重大工業(yè)事故災難預案內容應包括：（1）危機預測預警機制；（2）指揮機構的職權、任務、職責、協(xié)調處理危機的方式及工作方案，如中央或地方政府應急指揮機構職責、權限，協(xié)調方式，甚至細化到各部門、各崗位、各項任務具體負責人的電話號碼；（3）危機應對信息網絡的設計、信息整合及通報制度；（4）處理突發(fā)事件機構、救援職能及調用方案；（5）緊急通訊系統(tǒng)的啟用，中央、地方及軍隊通訊設備及能力的綜合統(tǒng)籌；（6）交通運輸設施及能力的恢復；交通管制；（7）新聞管制；通訊管制；電信管制；（8）工程搶險及生命線工程（水、電、氣、道路）的恢復；（9）危險物質處理及防止次生災害；（10）消防隊伍配置及調用方案；（11）突發(fā)事件現(xiàn)場管制；出入境管制；（12）物資支援計劃，應急設備的調度；（13）社會治安管制；市場管制；（14）衛(wèi)生及醫(yī)療服務，醫(yī)療力量統(tǒng)籌；（15）應對重大緊急突發(fā)事件的其他內容。

　　目前我國各級政府重大工業(yè)事故應急預案的制定缺乏充分的工業(yè)事故風險和應急能力評估，制定過程不夠科學。預案內容相對簡單，很多內容表示都只是一般的管理要求，有些應急預案并未完全設計預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復四個階段；此外，應急救援和協(xié)調機制方面的可操作性不強，很多解決方法和措施不具體，責任不明確，保障措施單一。

　　應特別重視前瞻性預測、預警新型重大工業(yè)事故風險及完善預案。2003年8月美國及加拿大大面積停電導致航空、道路交通全面癱瘓，紐約幾百萬市民無法回家，滯留地鐵、車站、大街等公共場所。2012年7月印度大面積停電影響3.7億人。美加大停電之所以發(fā)生，一個很重要的誘因就是干旱天氣的發(fā)生。強烈的干旱之后，水電供應不上。我國雖然有著中央集權式國家電網的強大供電平臺，使我國建國后未出現(xiàn)像美國、加拿大、印度那樣災難性停電事故，但我們仍應前瞻性地看到過去沒發(fā)生不代表今后不會發(fā)生，過去我們總是發(fā)生一次危機總結一次教訓，危機管理的要旨更重要的是，思考未來可能發(fā)生的危機。地方政府仍應居安思危未雨綢繆制定局部地區(qū)停電應急處理預案。特別是應考慮醫(yī)院、地鐵、城市交通應對大面積停電的措施。如停電將發(fā)生供水緊張，我國城市高層住宅樓此問題將更嚴重，一旦停電，居民供水將是考驗政府應急管理的重要內容，如何保障大面積停電情況下食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應是政府應對大面積停電事故的應急預案內容。

　　最后，救災預案還有兩個問題，一是救災預案不能停留在紙上談兵階段，應定期演練在實戰(zhàn)中評估診斷其缺陷，不斷完善修改。二是預案中應建立各級政府內協(xié)調聯(lián)動機制，即各職能部門相關人員組成的小組委員會制。因各級政府轄區(qū)內可能存在著不同行業(yè)企業(yè)，石油、電力、冶金、化工、天然氣、核工業(yè)等不同企業(yè)都有自己的專業(yè)救災技術隊伍和力量，一旦轄區(qū)內災發(fā)，不同行業(yè)救災力量之高效協(xié)調配置是以往救災活動中的難題。所以應在政府內建立一個協(xié)調機制，以在應急救災中協(xié)調各部門資源和救災力量。

　　四、災情發(fā)布公開化與法制化

　　建立健全危機信息公開制度。這一制度的理論基礎在于現(xiàn)代憲政體制下的公民知情權和行政信息共享的原則。政府決策要靠信息真實、及時、全面、準確。如信息阻滯，貽誤應急反應，將失去最佳挽救危機遏制損失的時機。應對危機需民眾參與，建立重大突發(fā)事件應急報告制度和信息發(fā)布制度是提高我國危機管理水平的重大措施，也是責任政府依法行政的題中應有之義。

　　近年來，我國一直加快重大突發(fā)性事件信息發(fā)布公開化、法制化。2007年11月1日開始施行《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，2008年5月1日開始實施《環(huán)境信息公開辦法試行》、《政府信息公開條例》彰顯了中央政府要求通過信息公開維護公眾利益的決心。

　　《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第39條規(guī)定：“地方各級人民政府應當按照國家有關規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息。縣級以上人民政府有關主管部門應當向本級人民政府相關部門通報突發(fā)事件信息。專業(yè)機構、監(jiān)測網點和信息報告員應當及時向所在地人民政府及其有關主管部門報告突發(fā)事件信息。有關單位和人員報送、報告突發(fā)事件信息，應當做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。”

　　可以預警的工業(yè)事故災難的預警級別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的權限和程序，發(fā)布相應級別的警報，決定并宣布有關地區(qū)進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區(qū)的人民政府通報。定時向社會發(fā)布與公眾有關的突發(fā)事件預測信息和分析評估結果，并對相關信息的報道工作進行管理。及時按照有關規(guī)定向社會發(fā)布可能受到工業(yè)事故危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話等。及時向社會發(fā)布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告。

　　審批過的預警信息統(tǒng)一通過政府工業(yè)事故預警信息發(fā)布系統(tǒng)及時、免費向公眾發(fā)布。可借鑒我國已建立的“重大氣象災害預警信息發(fā)布制度”， 目前中國氣象局分別與中國聯(lián)通、中國電信簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，明確規(guī)定了氣象災害預警信息發(fā)布制度。政府可委托各基礎電信運營商第一時間安排免費發(fā)送重大工業(yè)事故信息。其他任何組織和個人不得向社會發(fā)布預警信息。各級廣電、新聞出版、通信主管部門負責建立預警信息“綠色通道”，確保多途徑、多手段第一時間無償向公眾發(fā)布工業(yè)事故預警信息。

　　此外，建立并嚴格執(zhí)行工業(yè)災難事故信息發(fā)布責任機制，未按規(guī)定及時發(fā)布突發(fā)事件警報、采取預警期措施，導致?lián)p害發(fā)生的，遲報、謊報、瞞報、漏報有關重大工業(yè)事故信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分及追究法律責任。

　　五、災發(fā)后的快速反應與救援

　　針對上述災例及問題，建議我國各級政府吸取教訓并完善重大工業(yè)事故應急救援措施：

　　1.政府應快速反應及時介入，轉變理念，不要認為工業(yè)事故救災只是企業(yè)內部的事。奧巴馬政府在漏油事故危機應對上相對遲緩，事故發(fā)生之初，政府沒有認識到危機的嚴重性，對英國石油公司大加批評并稱應由其擔負全部責任。災發(fā)后政府應在第一時間第一場合主動介入與企業(yè)溝通，給予企業(yè)必要物質支援，幫助企業(yè)做出應急反應。2011年7月我國渤海蓬萊19-3油田不僅泄漏了大量的原油,在長達三個月的時間里,致使5500平方公里的海域受到污染,870平方公里的海洋水質成為劣質水。水產養(yǎng)殖戶蒙受巨大損失,海洋生物系統(tǒng)遭受嚴重破壞。該事件一方面反應出企業(yè)道德缺失，一方面也反應出我政府對重大工業(yè)事故緊急應對還應改進。

　　2.迅速、真實、全面公布災情，本著以人為本、尊重生命、保護生命的最高原則及時疏導轉移災民，撤離危險區(qū)。疏散、撤離、安置受到威脅的人員，控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所。禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及采取其他保護措施。“11·22”青島漏油爆炸案中事故發(fā)生后處置不當，企業(yè)及政府未按規(guī)定采取設置警戒區(qū)、封閉道路、通知疏散人員等預防措施，造成事故損失嚴重。

　　3.實施緊急社會治安管制、道路交通管制，防止不法分子趁火打劫現(xiàn)象，維護社會秩序穩(wěn)定。依法從嚴懲處哄搶財物、干擾破壞應急處置工作等擾亂社會秩序的行為，加強對重點單位、重要部位和重要基礎設施的安全保衛(wèi)，維護社會治安秩序，維護社會治安。

　　4.保證物質支援，災發(fā)后政府應協(xié)助企業(yè)應對重大工業(yè)事故，確保各種物資、設備、資金、藥品、生活必需品的供應及發(fā)放。必要時可以向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資，由中央或地方應急救災指揮機構統(tǒng)一協(xié)調配置全社會救災力量，請求其他地方政府提供人力、物力、財力或者技術支援，要求相關企業(yè)生產、供應生活必需品和應急救援物資，要求提供醫(yī)療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。

　　5.防止次生災害，災發(fā)后政府應及時與企業(yè)溝通，督促指導監(jiān)督高危行業(yè)企業(yè)單位，對可能發(fā)生或已經發(fā)生次生災害的地點和設施采取緊急處置措施，并加強監(jiān)視、控制，及時實施各種工程性措施。

　　6.國家應建立應急戰(zhàn)略儲備基地，儲存必要油、煤以確保在發(fā)生自然災害斷電時，為電廠提供應急煤炭。

　　參考文獻

　　［1］百度文庫：日本福島核事故經過以及對中國的影響〔EB/OL〕.百度網,wenku.baidu.com/view/6705be33ee06eff.2012-1-10.

　　［2］ 百度百科：日本地震和泄漏〔EB/OL〕.百度網,baike.baidu.com/link?url=b8jLl_o4mC9ed9uQ... 2013-06-25.

　　［3］360百科：墨西哥灣漏油事件〔EB/OL〕.360搜索網,baike.so.com/doc/5795927.html 2013-09-03.