【中國泵閥商務(wù)網(wǎng) 政策法規(guī)】2012年3月，政府四部委聯(lián)合發(fā)布《頁巖氣“十二五”發(fā)展規(guī)劃》。2013年10月，國家能源局發(fā)布頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策文件，將頁巖氣開發(fā)列為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。
　　
　　這一系列的政策包括提供財政和研發(fā)資金支持以促進頁巖氣開發(fā)，開放市場準入，改革天然氣定價制度和管道運輸。下面依次簡要討論各項政策。
　　　（一）開放市場準入
　　
　　首先簡要說明中國油氣行業(yè)的狀況。三大垂直一體化國有石油企業(yè)——中石油、中石化和中海油基本壟斷了中國油氣行業(yè)的生產(chǎn)、服務(wù)和運輸。這三家企業(yè)由中國政府控股，公司高管由中央政府直接任命，他們身兼兩職，受到經(jīng)濟和政治雙方面的激勵。
　　
　　中國中央政府擁有開采石油和天然氣的礦權(quán)。地權(quán)獨立于礦權(quán)，城鎮(zhèn)土地由國家所有，但在農(nóng)村和郊區(qū)為集體所有。根據(jù)中國的油氣礦權(quán)政策，國有石油企業(yè)要在國土資源部登記注冊其油氣資源區(qū)塊，到期不投資將被收回。但后一條限制條件從未執(zhí)行。
　　
　　潛在儲量最高的頁巖氣儲備中，近80%都與常規(guī)油氣儲備重疊，而重疊區(qū)域的探礦權(quán)已被授予國有石油企業(yè)。這些生產(chǎn)區(qū)塊被國有石油企業(yè)掌握意味著新進入者無門而入，導(dǎo)致頁巖氣行業(yè)的競爭遠低于美國。在美國，頁巖氣的開發(fā)者是那些甘冒風(fēng)險、不無莽撞的企業(yè)家。而在中國，即使是三家國有石油企業(yè)中規(guī)模最小且歷來從事海上油氣生產(chǎn)的中海油，也難以在頁巖氣領(lǐng)域同中石油和中石化競爭。
　　
　　所以，中國若要在頁巖氣行業(yè)引入更多競爭，至關(guān)重要的一點就是向新入行者開放進入市場的機會。實際上，這正是政府最明顯的政策舉措之一。
　　
　　作為落實該政策的第一步，國土資源部于2011年6月進行了首輪頁巖氣區(qū)塊的招標，共有6家公司受邀參加四個頁巖氣區(qū)塊的投標，包括三家國有石油企業(yè)、一家省級石油公司，以及兩家國有煤層氣公司。最后，中石化和一家煤層氣公司各投得一個區(qū)塊。
　　
　　第二步是國務(wù)院2011年12月批準頁巖氣成為一個新的獨立礦種。此舉一方面允許國有石油企業(yè)繼續(xù)保有其常規(guī)油氣資源，另一方面也允許國土資源部向包括私有企業(yè)在內(nèi)的新進入者開放頁巖氣開發(fā)市場。
　　
　　第三個重要步驟是國土資源部于2012年9月進行的第二輪招標，這次招標包括了不與常規(guī)油氣資源重疊的20個頁巖氣區(qū)塊。雖然普遍認為這輪招標的大部分區(qū)塊的地質(zhì)條件和基礎(chǔ)設(shè)施條件都不及國有石油企業(yè)已經(jīng)擁有的區(qū)塊，但這輪招標基本上向所有注冊資金3億元人民幣（5000萬美元）以上的國內(nèi)公司（以及由國內(nèi)公司控股的合營公司）開放。12月初，國土資源部公布83家投標企業(yè)中共有16家中標，得到20個招標區(qū)塊中的19個。
　　
　　但是，這個招標結(jié)果多少有點奇特。首先，國有石油企業(yè)沒有中標任何一個區(qū)塊，而中標企業(yè)則沒有一家有油氣勘探和開發(fā)經(jīng)驗。有些中標企業(yè)從事發(fā)電業(yè)務(wù)，有些是能源投資公司，還有一些企業(yè)在投標前幾個月剛剛創(chuàng)立。其次，中標企業(yè)每個區(qū)塊的平均承諾投資額是6.70億元人民幣（1.10億美元），遠高于每區(qū)塊最低9000萬元人民幣（1500萬美元）的要求。
　　
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　　2012年11月，中國財政部和國家能源局聯(lián)合發(fā)出通告，在2013年到2015年期間向頁巖氣生產(chǎn)提供1.81美元/千立方英尺的財政補貼，但通告中對頁巖氣界定標準卻過于嚴格。根據(jù)一位國土資源部官員的看法，符合補貼標準的頁巖氣只有5-7萬億立方米，而國土資源部估算的中國頁巖氣資源總量為25萬億立方米。補貼期限也較短，但通告也表示，根據(jù)頁巖氣發(fā)展的情況，補貼期限也許可以延長到2015年之后。
　　
　　國家能源局公布的頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策還包含了其他財政支持。首先，頁巖氣開發(fā)的兩類礦業(yè)資源費將被削減或免除。其次，進口國內(nèi)無法自制的設(shè)備將免除關(guān)稅。第三，政府還將研究進一步的稅收優(yōu)惠政策。然而，政府各部委之間似乎對頁巖氣財政支持存在分歧。據(jù)報道，財政部堅持認為現(xiàn)有財政政策已經(jīng)能夠滿足中國頁巖氣發(fā)展所需，不會再提供更多的優(yōu)惠財政政策。
　　
　　（三）研發(fā)
　　
　　《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015）》籠統(tǒng)提及了研發(fā)政策，但沒有包括具體細節(jié)。規(guī)劃稱，政府旨在加大對中國頁巖氣資源調(diào)查評估的資金投入，將頁巖氣關(guān)鍵技術(shù)列為國家科技重點項目。規(guī)劃進一步指出，政府旨在加強國家頁巖氣發(fā)展研發(fā)中心和其他頁巖氣重點實驗室的建設(shè)，并建立頁巖氣示范區(qū)域。頁巖氣發(fā)展研發(fā)中心已于2010年成立，隸屬中石油旗下的中國石油勘探開發(fā)研究院。
　　
　　規(guī)劃中的一些內(nèi)容并非全新推出的。中國政府已經(jīng)通過“國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃（973計劃）”和其他幾項重大科技資金扶持計劃，為幾個大型頁巖氣研發(fā)項目提供了支持。實際上，五年規(guī)劃中的大部分內(nèi)容就是國家能源局2011年12月發(fā)布的《國家能源科技“十二五”規(guī)劃》中的內(nèi)容。
　　
　　規(guī)劃中細節(jié)不明確可能反映了大部分研發(fā)將來自國有石油企業(yè)這樣一個事實，因為他們基本上壟斷了油氣勘探和生產(chǎn)領(lǐng)域。這也意味著研發(fā)開支也主要將由這些公司承擔，而不是中央直接撥款?？偟膩砜矗窃谕苿舆@些公司采用最先進的技術(shù)。
　　
　　（四）天然氣定價
　　
　　長期以來，中國政府制定的常規(guī)天然氣和致密氣價格一直低于市場均衡價格。國內(nèi)天然氣價格也低于進口價。因此，天然氣短缺的情況時有發(fā)生。有鑒于此，中國已經(jīng)啟動天然氣定價制度改革。根據(jù)國家發(fā)改委2013年6月公布的新定價機制，省級特定城市的門站最高限價將與兩類替代燃料（燃料油和液化石油氣）的進口價掛鉤，基本上是將天然氣價格與油料價格掛鉤的定價機制。
　　
　　但是，這套定價機制僅適用于增量氣（而不是存量氣）和非居民用氣。這套過渡性定價機制與最終目標仍有很大距離，即天然氣井口價均由市場決定，政府僅監(jiān)管管道運輸價格。
　　
　　不過，這套定價機制仍然是向前邁進了一步。頁巖氣井口價已經(jīng)放開，盡管門站價仍根據(jù)銷售和運輸方式的不同而受制于最高限價。
　　
　　（五）管道
　　
　　天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施不足和現(xiàn)有管道不開放常被歸咎為頁巖氣發(fā)展的障礙。這種現(xiàn)狀在一定程度上是國有石油企業(yè)擁有并經(jīng)營幾乎所有主要管道所致。
　　
　　2014年2月，國家發(fā)改委公布關(guān)于天然氣基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和經(jīng)營新政策，要求管道運營商保持獨立的賬戶，將未使用的管道運營資格在公平和非歧視的基礎(chǔ)上向新客戶開放。這是一項有限的管道開放政策——新客戶只能得到現(xiàn)有客戶和管道運營商當前沒有使用的那部分運力。

(來源：財新網(wǎng))